一、2025年上半年能源類相關(guān)政策匯總

國家能源局重磅發(fā)布2025年能源工作指導(dǎo)意見：《意見》明確，2025年能源工作將圍繞增強(qiáng)能源安全保障能力、推進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型、深化能源改革和法治建設(shè)等重點(diǎn)任務(wù)，旨在加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，助力經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，《意見》提出了8個方面共21項(xiàng)年度重點(diǎn)任務(wù)，涵蓋能源保障、綠色低碳、改革創(chuàng)新、科技自立、民生服務(wù)、監(jiān)管效能、國際合作及規(guī)劃編制等方面。國家能源局要求各?。▍^(qū)、市）能源主管部門、各派出機(jī)構(gòu)和有關(guān)能源企業(yè)，結(jié)合實(shí)際情況，積極落實(shí)《意見》要求，加強(qiáng)能源安全保障能力建設(shè)，推動能源高質(zhì)量發(fā)展。

中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于完善價格治理機(jī)制的意見：《意見》全文內(nèi)容涵蓋價格改革、價格調(diào)控、價格監(jiān)管等價格工作各領(lǐng)域，部署健全四個機(jī)制，即健全促進(jìn)資源高效配置的市場價格形成機(jī)制，創(chuàng)新服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展和安全的價格引導(dǎo)機(jī)制，完善促進(jìn)物價保持合理水平的價格調(diào)控機(jī)制，優(yōu)化透明可預(yù)期的市場價格監(jiān)管機(jī)制。通過健全四個機(jī)制，加快構(gòu)建市場有效、調(diào)控有度、監(jiān)管科學(xué)的高水平價格治理機(jī)制，提高資源配置效率，提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理水平，更好服務(wù)中國式現(xiàn)代化建設(shè)?！兑庖姟诽岢隽巳矫嬷攸c(diǎn)舉措。一是深化價格市場化改革。二是加快重點(diǎn)領(lǐng)域市場建設(shè)。推進(jìn)重要商品現(xiàn)貨、期貨市場建設(shè)，優(yōu)化期貨品種上市、交易、監(jiān)管等規(guī)則，夯實(shí)市場形成價格的基礎(chǔ)。三是營造競爭有序市場環(huán)境。

新一代煤電升級專項(xiàng)行動開啟：國家能源局聯(lián)合印發(fā)《新一代煤電升級專項(xiàng)行動實(shí)施方案（2025—2027年）》，從煤電清潔降碳、安全可靠、高效調(diào)節(jié)、智能運(yùn)行四個方面建立健全煤電技術(shù)指標(biāo)體系?！秾?shí)施方案》提出了新一代煤電應(yīng)重點(diǎn)聚焦智能控制、智能運(yùn)維、智能決策等3個評價指標(biāo)。明確加大改造建設(shè)支持力度。支持符合“兩新”等條件的煤電領(lǐng)域節(jié)能降碳改造建設(shè)項(xiàng)目。支持符合條件的燃煤發(fā)電項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金，暢通“投融管退”渠道，促進(jìn)投資良性循環(huán)。同時，支持現(xiàn)役煤電改造升級機(jī)組、新建機(jī)組和新一代煤電試點(diǎn)示范機(jī)組與新能源實(shí)施聯(lián)營，鼓勵聯(lián)營的新能源項(xiàng)目優(yōu)先并網(wǎng)。

交通運(yùn)輸部等十部門發(fā)布關(guān)于推動交通運(yùn)輸與能源融合發(fā)展的指導(dǎo)意見：4月25日，交通運(yùn)輸部等十部門發(fā)布關(guān)于推動交通運(yùn)輸與能源融合發(fā)展的指導(dǎo)意見。《指導(dǎo)意見》指出到2027年，基本形成多部門協(xié)同的交通運(yùn)輸與能源融合發(fā)展機(jī)制，政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)裝備體系逐步健全。交通運(yùn)輸行業(yè)電能占行業(yè)終端用能的比例達(dá)到10%。交通基礎(chǔ)設(shè)施沿線非化石能源發(fā)電裝機(jī)容量不低于500萬千瓦，就近就地消納比例穩(wěn)步增加。新增汽車中新能源汽車占比逐年提升，交通運(yùn)輸綠色燃料生產(chǎn)能力顯著提升。

二、供應(yīng)端：國內(nèi)煤炭產(chǎn)量繼續(xù)增加，煤炭進(jìn)口二季度同比下降

（一）煤炭產(chǎn)量繼續(xù)增加

2025年1-5月累計(jì)原煤產(chǎn)量198537萬噸，同比增長6.0%。重點(diǎn)省區(qū)來看，產(chǎn)量最大的依次為山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆。其中山西累計(jì)原煤產(chǎn)量54174.5萬噸，占全國累計(jì)產(chǎn)量的27.3%，同比增長13.6%；內(nèi)蒙古累計(jì)原煤產(chǎn)量53079.8萬噸，占全國累計(jì)產(chǎn)量的26.7%，同比增長0.9%；陜西累計(jì)原煤產(chǎn)量31898.1萬噸，占全國累計(jì)產(chǎn)量的16.1%，同比增長3.1%；新疆累計(jì)原煤產(chǎn)量22396.4萬噸，占全國累計(jì)產(chǎn)量的11.3%，同比增長9.8%。山西省、內(nèi)蒙古、陜西省、新疆，累計(jì)產(chǎn)量達(dá)161548.8萬噸，同比增長7.42%，約占全國總產(chǎn)量的81.37%。

（二）煤炭進(jìn)口同比下降

2025年1-5月份，我國進(jìn)口煤炭累計(jì)18867.1萬噸，同比下降8.0%。從歷史數(shù)據(jù)來看，自2023年以來，全國煤炭進(jìn)口一直保持月度同比增長態(tài)勢，增幅一度在2023年2月達(dá)到159.7%。進(jìn)入2024年后，增速明顯放緩，今年以來更是進(jìn)一步收窄，直至同比下降。煤炭進(jìn)口量的減少與國內(nèi)供需關(guān)系的轉(zhuǎn)變存在因果關(guān)系。國內(nèi)產(chǎn)能持續(xù)釋放，產(chǎn)量節(jié)節(jié)攀升，疊加屢創(chuàng)新高的進(jìn)口煤，以及下游需求增速的減緩，致使國內(nèi)煤炭供應(yīng)明顯寬松，價格持續(xù)走低，但外礦挺價明顯，最終導(dǎo)致內(nèi)貿(mào)煤和進(jìn)口煤價格倒掛，進(jìn)口量逐步減少。

分煤種來看，1-5月份，中國累計(jì)進(jìn)口動力煤14500.2萬噸，同比下降7.9%；中國累計(jì)進(jìn)口煉焦煤4371.4萬噸，同比下降8.0%。分國別看，今年前5月我國煤炭進(jìn)口主要集中于印尼、俄羅斯、澳大利亞和蒙古國四國，我國從這四個國家進(jìn)口的煤炭數(shù)量占我國煤炭進(jìn)口總量的93.5%。但從進(jìn)口來源方面來看，進(jìn)口印尼煤占總進(jìn)口量的比重從去年同期的44.4%下降到了42%；進(jìn)口俄煤占總進(jìn)口量的比重從去年同期的17.6%上漲到了18.9%；進(jìn)口澳煤占總進(jìn)口量的比重從去年同期的14.5%上漲到了16.4%；進(jìn)口蒙煤占比從去年同期的15.3%上漲到了16.3%。作為我國最大的進(jìn)口煤來源國，今年以來進(jìn)口印尼煤同比出現(xiàn)減少，主要是因?yàn)檫M(jìn)口煤價格優(yōu)勢減退。

二、需求端：火電發(fā)力同比下降、非電需求整體較弱，煤炭消費(fèi)依然偏弱

從宏觀經(jīng)濟(jì)看，一季度我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行開局良好，盡管二季度外部沖擊影響加大，但我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)牢、政策成效好、發(fā)展動能優(yōu)，有力支撐經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。因此，從上半年看，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢，上半年GDP實(shí)現(xiàn)5%以上增長基本無虞。1-5月份，全國固定資產(chǎn)投資同比增長3.7%。分領(lǐng)域看，基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長5.6%，制造業(yè)投資增長8.5%，房地產(chǎn)開發(fā)投資下降10.7%。對于拉動煤炭需求的主力引擎看，基礎(chǔ)設(shè)施和制造業(yè)投資呈穩(wěn)定增長態(tài)勢，外貿(mào)出口也克服困難、保持平穩(wěn)增長，有利于支撐煤炭需求。然而，房地產(chǎn)開發(fā)投資仍持續(xù)下降，非化石發(fā)電出力加大等導(dǎo)致煤炭需求出現(xiàn)下降。

（一）用電需求穩(wěn)步增長，清潔能源壓制火電

1-5月，全社會用電量累計(jì)39665億千瓦時，同比增長3.4%，增速比1~4月提高0.3個百分點(diǎn)。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)用電量保持快速增長。1-5月，第一產(chǎn)業(yè)用電量543億千瓦時，同比增長9.6%；第二產(chǎn)業(yè)用電量保持增長，高技術(shù)及裝備制造業(yè)用電量增速相對領(lǐng)先。1-5月，第二產(chǎn)業(yè)用電量2.59萬億千瓦時，同比增長2.2%，增速與1~4月相比基本持平；第三產(chǎn)業(yè)用電量較快增長，充換電服務(wù)業(yè)等新業(yè)態(tài)用電量保持高速增長。1-5月，第三產(chǎn)業(yè)用電量7406億千瓦時，同比增長6.8%，增速比1-4月提高0.8個百分點(diǎn)；城鄉(xiāng)居民生活用電量5802億千瓦時，同比增長3.7%，增速比1-4月提高1.2個百分點(diǎn)，延續(xù)回升態(tài)勢。5月全國平均氣溫高于常年，部分地區(qū)出現(xiàn)35℃以上的高溫天氣，當(dāng)月居民生活用電量1013億千瓦時，同比增長9.6%。

從發(fā)電看，新能源發(fā)電快速增長，加快對火電替代。1-5月，規(guī)模以上工業(yè)發(fā)電量為37266億千瓦時，同比增長0.3%，火電、水電、核電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電同比增速分別為-3.1%、2.2%、11.5%、11.1%和18.3%。

（二）非電需求疲軟，化工用煤保持增長

2025年1-5月水泥產(chǎn)量65939.3萬噸，同比下降4%，降幅較前值擴(kuò)大1.2個百分點(diǎn)。5月份，國內(nèi)雨水增多，對施工活動產(chǎn)生不利影響，終端采購量出現(xiàn)下滑，水泥產(chǎn)量同比降幅持續(xù)走闊。1-5月中國粗鋼產(chǎn)量43163萬噸，同比下降1.7%，5月鋼企粗鋼供給減量明顯，一方面受利潤下滑競爭加劇，鋼企主動檢修減產(chǎn)增多，另一方面，多地區(qū)進(jìn)行行業(yè)自發(fā)減產(chǎn)號召，部分鋼企被動停減產(chǎn)?；ず拿喝杂性隽?，1-6月化工耗煤同比增12%，開工率維持較高水平。

三、煤炭市場價格繼續(xù)下跌

截至6月底，環(huán)渤海港口5500大卡動力煤現(xiàn)貨報價619元/噸左右，較年初下降150元/噸，較去年同期下降247元/噸，降幅28.5%；環(huán)渤海港口5000大卡動力煤現(xiàn)貨報價546元/噸左右，較年初下降125元/噸，較去年同期下降219元/噸，降幅28.6%

四、2025年下半年國內(nèi)煤炭市場展望

（一）供應(yīng)側(cè)：國內(nèi)原煤產(chǎn)量保持增長，進(jìn)口煤減量或持續(xù)

國內(nèi)原煤生產(chǎn)方面，2025年1-5月全國原煤產(chǎn)量同比增長6.0%。盡管上半年我國煤炭市場呈現(xiàn)“供強(qiáng)需弱” 格局，導(dǎo)致煤價快速下行并對企業(yè)經(jīng)營造成壓力，且前五月的累計(jì)產(chǎn)量增幅已呈收窄態(tài)勢，反映出持續(xù)偏弱行情對產(chǎn)能釋放產(chǎn)生了一定抑制作用，但穩(wěn)產(chǎn)穩(wěn)供仍將是煤炭生產(chǎn)的主基調(diào)。預(yù)計(jì)主要產(chǎn)煤省區(qū)（尤其是山西、新疆等重要增產(chǎn)區(qū)域）將繼續(xù)扎實(shí)做好煤炭穩(wěn)產(chǎn)穩(wěn)供工作，充分發(fā)揮煤炭的兜底保障作用，通過科學(xué)調(diào)整生產(chǎn)節(jié)奏、推動“以需定產(chǎn)” 精準(zhǔn)匹配下游需求。在此政策導(dǎo)向下，下半年全國煤炭產(chǎn)量預(yù)計(jì)仍將保持增長態(tài)勢，但受需求端制約和前期高基數(shù)影響，同比增幅較上半年可能有所回落。

進(jìn)口煤方面，2025年1-5月，中國累計(jì)進(jìn)口煤及褐煤1.9億噸，同比下降7.9%。值得注意的是，這一降幅較前4個月的同比降幅（-5.3%）進(jìn)一步擴(kuò)大了2.6個百分點(diǎn)，顯示進(jìn)口收縮態(tài)勢仍在加劇。展望下半年，綜合多重因素判斷，進(jìn)口煤量預(yù)計(jì)仍將維持減量態(tài)勢。一是內(nèi)外價差與經(jīng)濟(jì)性缺失：海外煤價以跟跌國內(nèi)市場為主，經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢窗口難打開，削弱了采購意愿；二是國內(nèi)長協(xié)履約壓力：國內(nèi)電力企業(yè)面臨較大的中長期合同（長協(xié)）履約壓力，更傾向于優(yōu)先采購和兌現(xiàn)國內(nèi)長協(xié)煤源，對進(jìn)口煤的需求受到擠壓；三是外部環(huán)境擾動：持續(xù)的地緣政治沖突以及印尼實(shí)施新的煤炭基準(zhǔn)價格（HBA）機(jī)制等政策變化，增加了進(jìn)口煤供應(yīng)的不確定性和潛在成本風(fēng)險，對進(jìn)口形成負(fù)面影響。因此，預(yù)計(jì)下半年我國煤炭進(jìn)口量可能延續(xù)下降趨勢。然而，需要強(qiáng)調(diào)的是，進(jìn)口煤的持續(xù)減量，預(yù)計(jì)難以完全抵消國內(nèi)煤炭產(chǎn)量的增長勢頭。其影響更多體現(xiàn)在階段性減緩國內(nèi)煤價的下行速度和幅度，而非扭轉(zhuǎn)供需寬松格局或推動煤價實(shí)質(zhì)性回升。

（二）需求側(cè)：外部不確定因素下經(jīng)濟(jì)延續(xù)溫和復(fù)蘇，下半年用煤需求存在改善預(yù)期

2025年初以來，我國經(jīng)濟(jì)在內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整與外部貿(mào)易摩擦的雙重挑戰(zhàn)下仍顯韌性。展望下半年，中國經(jīng)濟(jì)將在外部壓力與內(nèi)部動能的交織中延續(xù)溫和復(fù)蘇態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有進(jìn)。盡管外部不確定性猶存，但國內(nèi)政策預(yù)計(jì)將保持戰(zhàn)略定力，適時加力，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間內(nèi)。隨著政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有望在更均衡、更可持續(xù)的軌道上穩(wěn)步前行。在基數(shù)效應(yīng)減弱與內(nèi)需持續(xù)修復(fù)的共同作用下，預(yù)計(jì)2025年全年GDP增速有望達(dá)到5%左右，基本實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)。預(yù)計(jì)后期，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長將支撐煤炭需求，疊加下半年市場先后進(jìn)入電煤“迎峰度夏、迎峰度冬”以及非電煤“金九銀十”傳統(tǒng)旺季，季節(jié)性需求有望回升，總體上煤炭需求有望趨穩(wěn)。

一方面，投資穩(wěn)定增長有利于支撐煤炭需求。從下半年來看，我國投資潛力依然巨大，支撐投資增長有利因素較多。1-5月，全國固定資產(chǎn)投資同比增長3.7%，其中設(shè)備工器具購置投資大增17.3%，高技術(shù)制造業(yè)中的計(jì)算機(jī)及辦公設(shè)備制造、航空、航天器及設(shè)備制造等同比增速都超過20%。這一系列數(shù)據(jù)表明，盡管房地產(chǎn)等傳統(tǒng)領(lǐng)域仍處于調(diào)整期，但以制造業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張為代表的新質(zhì)生產(chǎn)力，正有力對沖舊動能下行壓力，為中國經(jīng)濟(jì)注入持續(xù)活力。展望未來，制造業(yè)及科技創(chuàng)新相關(guān)投資將成為拉動未來增長的主力。2025年，超長期特別國債重點(diǎn)支持“兩重”建設(shè)，并加力擴(kuò)圍實(shí)施“兩新”政策，為制造業(yè)技術(shù)改造和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資提供政策保障。預(yù)計(jì)2025年制造業(yè)投資、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資增速仍將顯著快于整體投資水平?；A(chǔ)設(shè)施投資在財政政策引導(dǎo)下亦將保持增長。

與此同時，我國外貿(mào)克服困難，保持平穩(wěn)增長。1-5月份，我國貨物貿(mào)易進(jìn)出口總值同比增長2.5%。2025年下半年中國出口有望在短期因素支撐下保持一定韌性。一方面，若美國維持現(xiàn)行的關(guān)稅減讓安排，將有助于中國對美出口逐步企穩(wěn)。另一方面，在關(guān)稅暫緩期結(jié)束前，“搶出口”現(xiàn)象可能持續(xù)發(fā)酵，為第三季度出口表現(xiàn)提供支撐。但從中長期看，出口增速或?qū)⒅鸩交芈?。盡管總量增速趨緩，中國出口結(jié)構(gòu)將持續(xù)優(yōu)化。在區(qū)域布局上，更多面向東盟、南亞、中東、拉美等新興市場。在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)上，機(jī)電產(chǎn)品、高新技術(shù)產(chǎn)品和品牌消費(fèi)品將成為亮點(diǎn)，傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)品出口比重或?qū)⒅鸩较陆怠＜幢愠隹诳偭糠啪?，中國出口在全球價值鏈中的地位和附加值含量將穩(wěn)步提升，為外貿(mào)穩(wěn)中提質(zhì)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。

另一方面，新能源出力持續(xù)快速增長，替代部分煤炭需求。國家能源局發(fā)布2025年能源工作指導(dǎo)意見，提出全國發(fā)電總裝機(jī)達(dá)到36億千瓦以上，新增新能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模2億千瓦以上，發(fā)電量達(dá)到10.6萬億千瓦時左右，跨省跨區(qū)輸電能力持續(xù)提升。綠色低碳轉(zhuǎn)型方面，非化石能源發(fā)電裝機(jī)占比提高到60%左右，非化石能源占能源消費(fèi)總量比重提高到20%左右。數(shù)據(jù)顯示，截至5月底，全國累計(jì)發(fā)電裝機(jī)容量36.1億千瓦，同比增長18.8%。其中，太陽能發(fā)電裝機(jī)容量10.8億千瓦，同比增長56.9%；風(fēng)電裝機(jī)容量5.7億千瓦，同比增長23.1%。從最新數(shù)據(jù)來看，目前，我國風(fēng)電和太陽能發(fā)電合計(jì)裝機(jī)占比已超過45%。隨著新能源裝機(jī)持續(xù)增長，對火電的替代作用將不斷增強(qiáng)。

綜上，綜合考慮我國經(jīng)濟(jì)增長、宏觀調(diào)控、終端用能電氣化等因素，中電聯(lián)預(yù)計(jì)，2025年我國電力消費(fèi)需求將保持平穩(wěn)較快增長態(tài)勢，全社會用電量增長約6%。電力消費(fèi)的持續(xù)增長將為電煤需求提供有利支撐；傳統(tǒng)建筑鋼材用煤需求受房地產(chǎn)持續(xù)低迷影響仍顯疲弱，但基建投資加碼和制造業(yè)升級對鋼材需求的拉動作用正在顯現(xiàn)，特別是裝備制造、汽車、家電等行業(yè)對鋼材的需求增長，部分彌補(bǔ)了建筑鋼材下滑的缺口，預(yù)計(jì)鋼鐵行業(yè)煤炭需求或基本平穩(wěn)；隨著房地產(chǎn)鏈產(chǎn)業(yè)如房地產(chǎn)投資、水泥產(chǎn)量、平板玻璃等增速為負(fù)，建材用煤需求繼續(xù)下降的可能性較大；化工行業(yè)因部分新增產(chǎn)能投產(chǎn)，耗煤量將保持增加。

（三）供需形式有改善預(yù)期，但對煤價利多有限

2025年預(yù)計(jì)產(chǎn)量在48億噸附近，較上年度相當(dāng)，但是需求端的弱化，造成全年市場處于低迷狀態(tài)。2025年在市場與政策作用下，預(yù)計(jì)會完成煤炭價格在底部的反復(fù)確認(rèn)、夯實(shí)。

短期來看，經(jīng)歷持續(xù)下行后煤價已進(jìn)入偏底部區(qū)間，繼續(xù)下行動力不足，但旺季反彈高度顯著受限：一方面，供應(yīng)端邊際收緊（進(jìn)口煤持續(xù)減量、高成本礦山減產(chǎn)、安監(jiān)趨嚴(yán)）疊加迎峰度夏電煤消費(fèi)回升，將推動社會庫存緩慢下降并刺激電廠剛需采購，對煤價形成階段性支撐；另一方面，高庫存壓制、新能源替代強(qiáng)化、非電行業(yè)疲軟，三大結(jié)構(gòu)性矛盾，疊加總需求提升有限，導(dǎo)致旺季煤價反彈空間依然受限，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性反轉(zhuǎn)。

長遠(yuǎn)來看，綜合供需兩端分析，預(yù)計(jì)下半年煤炭市場將延續(xù)"供強(qiáng)需弱"格局：供應(yīng)側(cè)國內(nèi)原煤產(chǎn)量保持小幅增長，進(jìn)口煤雖持續(xù)減量但難抵國產(chǎn)增量，總供給維持充裕；需求側(cè)迎峰度夏及傳統(tǒng)旺季僅帶來季節(jié)性的短時弱反彈，但高庫存、新能源替代加速以及非電行業(yè)疲軟三大矛盾，嚴(yán)重制約需求反彈的空間。在此背景下，煤價預(yù)計(jì)持續(xù)承壓，盡管迎峰度夏及冬季備貨階段可能帶動煤價階段性反彈，但反彈空間和持續(xù)性均較為有限。